Analyse: Der sterbende Staat und die Abschaffung der Demokratie

Fritz Glunk, der Gründer und langjährige Herausgeber der GAZETTE, wollte deren Redaktion Ende 2013 in jüngere Hände legen, um endlich mehr Muße zu haben – zum Lesen zum Beispiel im lauschigen Garten hinter seinem Haus. Fehlanzeige! Fritz Glunk kämpft seither mit allen ihm als Bürger zur Verfügung stehenden Mitteln gegen das geplante Freihandelsabkommen zwischen der EU und den USA, TTIP. Sein engagierter Kampf gegen das transnationale Projekt hat ihn auch andere Demokratie-Defizite entdecken lassen.

Von Fritz Glunk

Es ist nicht so, dass die Aushöhlung der Demokratie droht. Die Demokratie ist schon weiträumig hohl. Und doch bringen wir unseren Kindern in Sozialkunde immer noch bei, in einer Demokratie bestimme ein gewähltes Parlament die Gesetze, an die der Staat, ein „Rechtsstaat“, dann gebunden sei. Dann haben wir auch eine Bundeskanzlerin, die auf dem Höhepunkt der Abhör-Affäre verkündete, auf deutschem Boden gelte deutsches Recht.

Provinzieller geht es kaum. Weiß sie wirklich nicht, dass hinter ihr, ja hinter dem Rücken aller Parlamente und des Wahl-Volks, seit Jahrzehnten ein ganz anderes Recht entwickelt wird? Ein Recht, das auf keinen „deutschen“ oder anderen „Boden“ mehr Rücksicht zu nehmen braucht (fachlich gesagt: ein „entterritorialisiertes“ Recht ohne Staat)? Es hätte gerade beim immer und überall grenzüberschreitenden Datenverkehr nahegelegen, nicht bloß den deutschen Boden im Blick zu haben.

Aber unsere Kanzlerin weiß offenbar nicht, welche globalen Wege ihre Handy-Daten nehmen. Was schon deshalb verwunderlich ist, da die Bundesrepublik zwei eigene Agenturen damit beschäftigt, diesen Wegen nachzugehen: die Bundesnetzagentur und das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik, beide in Bonn. Das Bundesamt warnt in jährlichen Lageberichten immer wieder vor „Sorglosigkeit“ und weist auf die Verantwortung „der Anwender“ hin, die sich „frühzeitig“ um die Sicherheit in der Informationstechnologie kümmern sollen.

Außer diesen Ämtern für die Informationstechnik gibt es dann auch auf der Ebene der Europäischen Union noch zwei weitere Agenturen, und zwar das Gremium Europäischer Regierungsstellen für elektronische Kommunikation (BEREC) in Riga und die Europäische Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Eu-LISA) in Tallin (Estland). Das „R“ in der Abkürzung BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communication“) steht für „Regulatoren“; entsprechend ist das deutsche Bundesamt Mitglied im BEREC und befasst sich dort mit der regulatorischen Zusammenarbeit auf der EU-Ebene.

Die beiden genannten EU-Ämter sind nicht die einzigen in Europa: Es gibt hier insgesamt 44 Regulierungsbehörden, die sich mit allem befassen, was im Detail eine Zusammenarbeit in Europa erfordert. Von den meisten hat auch das politisch gebildete Publikum noch nie gehört, was verwundert, denn einige können, wie die EU-Kommission selbst mitteilt, „gegenüber Dritten rechtlich bindende Einzelfallentscheidungen treffen“. Dazu gehören etwa die European Aviation Safety Agency (EASA) und die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) und das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (HABM). Sie können Bestimmungen festlegen durch eine Verordnung, die im Normalfall in allen EU-Mitgliedsstaaten geltendes Recht ist („Durchgriffswirkung“). So auch bei einem Regelungswerk, das in der Auseinandersetzung um die derzeit geplanten Frei

handelsverträge immer wieder als Vorbild genannt wird: Gemeint ist das von der ECHA erarbeitete Regelwerk REACH (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals). Mit REACH ist das europäische Chemikalienrecht seit 2007 durchgehend harmonisiert.

Zwei Zwischenfragen: Ist dieses Chemikalienrecht demokratisch zustande gekommen? Zweifellos; es entspricht als „Verordnung“ dem in europäischen Verträgen niedergelegten sogenannten „Sekundärrecht“. Auch wenn die nationalen Parlamente die REACH-Bestimmungen nicht diskutieren, ja überhaupt kein Mitspracherecht haben (aufgrund des sog. „Umsetzungsverbots“), sind die EU-weit harmonisierten REACH-Regulierungen unbestritten und unmittelbar geltendes Recht.

Warum aber regt sich hier kein Protest gegen eine gewisse Entmachtung der nationalen Parlamente? Die Antwort darauf ist nicht ganz so leicht. Es wird wohl daran liegen, dass das sonst protestfreudige Publikum mit dem harmonisierten Binnenmarkt der EU und hier, im Falle von REACH, mit dem Ergebnis stillschweigend einverstanden ist. Die – ja eigentlich auch „hinter verschlossenen Türen“ ausgehandelten – Harmonisierungen sind offensichtlich allgemein zustimmungsfähig; sie können widerspruchslos akzeptiert werden, selbst wenn das Volk der Mitgliedsstaaten oder deren gewählte „Vertreter des ganzen Volkes“ am Zustandekommen dieser rechtlich bindenden Bestimmungen nicht beteiligt waren. Die Harmonisierung ist ausreichend legi­timiert. Die staatsrechtliche Fachliteratur spricht in solchen Fällen von „Output-Legitimi­tät“.

Gehen wir jetzt eine Ebene höher: Werden wir global.

Die 44 EU-Agenturen kann man sich unter den supranationalen EU-Verträgen noch miteinander verbunden vorstellen. Sie arbeiten – sei es im Auftrag der EU-Kommission, sei es selbstständig – und der Rat der EU beschließt mit dem EU-Parlament die Ergebnisse. So herrscht bei aller Dynamik der Beziehungen zwischen den EU-Organen und ihren nicht immer koordinierten Tätigkeiten eine gewisse Ordnung im europäischen Haus.

Global ist eine solche Rechtseinheit nicht mehr möglich. Es gibt kein „Weltparlament“, keine „Weltregierung“, kein die Welt verpflichtendes globales Rechtssystem. Wohl aber gibt es eine glo

balisierte Weltwirtschaft. Damit diese nun nicht in einem Chaos widerstreitender Regelungen zum Stillstand kommt, behilft sie sich mit spezifischen, für jeweils einen Wirtschaftssektor geltenden globalen Regeln und Regulierungen. Festgelegt werden sie in einer unüberschaubaren Vielzahl von Gremien, „bodies“, Komitees, Konferenzen, Instituten, Initiativen, Foren, Clubs, Gruppen und anderen mehr oder weniger locker organisierten Treffen. Manchmal sitzen nur Regierungsvertreter zusammen, manchmal nur Wirtschaftsverbände, und wenn beide, so nennt man die Organisation „hybrid“.

Eine der wichtigsten – und unbekanntesten – Gruppen (der ECHA vergleichbar) ist eine Konferenz mit dem sehr langen Namen International Conference on the Harmonisation of Technical Requirements for Registration of Pharmaceuticals for Human Use, abgekürzt ICH. Die ICH wurde 1990 von den Zulassungsbehörden der USA, der EU und Japans gegründet; sie hat die Aufgabe, Standards festzulegen für die Prüfung, Bewertung und Zulassung von chemischen Produkten für den menschlichen Gebrauch. Die sechs ursprünglichen Mitglieder der ICH waren die genannten Behörden der USA, der EU und Japans (FDA, European Medicine Agency und das japanische Gesundheitsministerium, MHLW) sowie außerdem die Industrieverbände der drei Gebietskörperschaften: Pharmaceutical Research and Manufacturers of America (PhRMA), European Federation of Pharmaceutical Industries and Associations (EFPIA, 40 Unternehmen) und Japan Pharmaceutical Manufacturers Association (JPMA). Sie ist also eine „hybride“ Organisation aus Vertretern der Exekutive und Verbänden der Privatwirtschaft. Inzwischen sind auch die WHO, Kanada und die Schweiz dabei sowie der Weltverband der Pharma-Industrie (die International Federation of Pharmaceutical Manufacturers and Associations, IFPMA), der sowohl Verbände (etwa den Verband forschender Arzneimittelhersteller e.V.) als auch Pharma-Unternehmen aus allen Industrieländern vereint (aus Deutschland z.B. Bayer und Boehringer Ingelheim). Diese zehn Organisationen bilden den Lenkungsausschuss der ICH. Außerdem werden regelmäßig sieben regionale Regulierungsinitiativen und acht weitere Regulierungsbehörden (Australien, Brasilien, China, Indien, Russland, Singapur, Südkorea und Taipeh) zu den ICH-Treffen nach Genf eingeladen.

Die Aufgabe der ICH ist die Festlegung von Standards der Qualität, Wirksamkeit und Sicherheit von Medikamenten. Dies geschieht in einem mehrstufigen Konsens-Verfahren. Zuerst entwickelt eine Expertengruppe den Entwurf einer Richtlinie; danach geht der Entwurf zur Stellungnahme an die Regierungen der Mitglieder; aus deren Kommentaren wird sodann ein neuer Konsens hergestellt und dieser dem Lenkungsausschuss mitgeteilt, der dann die entsprechende Richtlinie beschließt. Die Richtlinien haben keine rechtliche Bindewirkung, werden aber als De-facto-Regeln auch von nicht-beteiligten Regierungen akzeptiert (in der EU und Japan wurden einige Richtlinien in gesetzliche Vorschriften übernommen).

Trotzdem steht die ICH nicht jenseits aller Kritik. Es fällt auf, dass die Pharma-Industrie sehr stark in der ICH vertreten ist (das ständige Sekretariat wird allein von der Industrie besetzt), Patienten-Organisationen oder andere stakeholder jedoch fehlen; es wird befürchtet, dass bei der Festlegung von z.B. Prüfverfahren die Wünsche der Industrie nach einer schnellen und kostengünstigen Zulassung überwiegen; sehr deutlich ist das dominierende Interesse der Industrieländer (d.h. die generischen Medikamente mancher Entwicklungsländer werden aus dem Markt gedrängt, und viele Testverfahren sind für sie zu aufwendig, fördern aber die neueste technische Entwicklung der Industrieländer); außerdem wird kritisiert, dass die ICH keiner Aufsicht unterworfen ist, also niemandem gegenüber verantwortlich und rechenschaftspflichtig ist (deshalb wird z.B. die finanzielle Situation der ICH auch nicht veröffentlicht).

Besonderes Gewicht hat der Vorwurf, hier werde – obwohl von den Befürwortern immer wieder als „soft law“ bezeichnet – an allen Parlamenten vorbei ein global bindendes System von Vorschriften entwickelt, das in der Rechtsprechung zu berücksichtigen ist.

Die ICH ist selbstverständlich nicht die einzige globale Regulierungsstelle, die De-facto-Standards setzt. Vor etwa zwanzig Jahren gab es davon etwa hundert, heute sind es über zwölfhundert

Organisationen (genau weiß es niemand), die – jede in ihrem Sektor – ein weltumspannendes Wirtschaftsrecht schaffen, an dem die Produzenten schon aus Eigeninteresse ihr Verhalten ausrichten. Einige „transgouvernementale“ Gruppen sind bekannter als die meisten anderen, zum Beispiel das Basel-Komitee (für die Banken-Regulierung), das Financial Stability Board oder das International Competition Network oder die angeblich nur prä-legalen Gremien wie die Codex Alimentarius Commission, die OECD (und ihre Kodizes). Aber was tun eigentlich der Pariser Club, der Londoner Club und das das IIF (International Institute of Finance)? Was harmonisieren das IMDRF (International Medical Devices Regulation Forum), die IAIS (International Association of Insurance Supervision), das Transnational Policing, der Forest Stewardship Council, das International Accounting Standards Committee? Was reguliert die WP29 der UNECE (United Nations Economic Council for Europe)?

Im Unterschied zu dem Recht, das traditionell in den Nationalparlamenten beschlossen wird, entsteht in diesen Organisationen ein globales Recht nicht durch irgendeine Vorlage im Parlament. Die weltweite Entwicklung dieses globalen Rechts wird deshalb auch nicht von Staaten oder „Regierungen“ („Government“) gesteuert, sondern mit dem unübersetzten Ausdruck „Governance“ oder auch bereits Economic Governance bezeichnet. Diese globale Economic Governance ist ein transnationales Recht ohne Staat und Parlament. Sie hat den Nationalstaat, wie wir ihn kennen, als hohles Relikt in der Vergangenheit zurückgelassen. Er darf sich, in der Gebundenheit an sein Territorium, noch um so lokale Angelegenheiten wie eine Maut oder eine Pendlerpauschale kümmern, soll aber in der Global Governance nicht mehr mitreden. Geschätzt werden allerdings noch seine zur Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung nötigen Gewaltmittel (Polizei und Armee).

Hier sind nun der Fairness halber zwei Einwände anzubringen.

Erstens hat diese Entwicklung eine gewisse Rationalität für sich. Es gibt eindeutig Problemlagen, die über die Zuständigkeit eines einzelnen Staates (oder einer EU) hinausgehen. Das Beispiel des Klimawandels liegt hier auf der Hand. Auch andere grenzüberschreitende Sachlagen, etwa das Internet, erfordern eine Organisation des Datenverkehrs und die Verteilung von Adressen; weshalb wir die Bestimmungen des privaten Vereins ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) fraglos akzeptieren, ganz ohne Bundestag.

Und zweitens besteht hier, wie nicht immer als reiner Vorwand von den Vertretern der Global Governance vorgetragen, oft eine überwältigende Komplexität, vor der jede Volksvertretung nur ihre völlige Inkompetenz eingestehen kann.

Selbst wenn wir diese Argumente anerkennen, ist ein gut versteckter Vorstoß der EU-Kommission in den TTIP-Verhandlungen nur als Beihilfe zu einer Machtergreifung der Wirtschaftsverbände zu bezeichnen.

Im Textvorschlag der EU zur regulatorischen Zusammenarbeit tauchen in Artikel 2 vage international bodies or fora auf. Sie werden weder namentlich genannt noch abschließend aufgezählt, nur in einer Fußnote wird erklärt, es handle sich dabei um „bodies“ wie „beispielhaft“ die OECD, das IMDRF oder die ICH. Die ansonsten ungenannten Gremien würden künftig Dokumente verfassen, die „international instruments“ (d.h. Rechtsakte) genannt werden. Die vertragschließenden Parteien, also die USA und die EU, verpflichten sich in Artikel 10 des Vorschlags, solche „international instruments“ anzuwenden („to apply“). Mit anderen Worten: Die EU verpflichtet (bei Annahme des Textes) die Mitgliedstaaten und ihre Regionen und Gemeinden, heute noch unbekannte Anweisungen ungenannter Verbände und „bodies“ künftig in Politik umzusetzen („to implement“). Global Governance wäre damit einen gewaltigen Schritt vorangekommen. Zum ersten Mal würde hier, festgeschrieben in einem völkerrechtlichen Vertrag, die Politik sich insofern selbst entmachten, als sie die widerspruchslose Erfüllung irgendwelcher Regulierungen irgendwelcher Wirtschaftsverbände garantiert. Wer sich dann noch fragt, wie die Vorherrschaft der Wirtschaft zustandekommt, findet hier eine Antwort.

Es sind aber speziell für den Protest gegen TTIP zwei Dinge bedeutsam: Diese Regime sind keine Erfindung der Freihandelsverträge, und sie werden nicht mit ihnen verschwinden.

Die Vielzahl der regelsetzenden globalen „bodies“ der Wirtschaft dürfte in Zukunft noch zunehmen. Und jedes dieser vielen Gremien legt für seinen spezifischen Wirtschaftsbereich die transnationalen Verfahren und Normen fest.

Es erstaunt nicht, dass diese Auffächerung der vielfältigen Regelsysteme die Aufmerksamkeit der Staatsrechtswissenschaft gefunden hat. In einem groben Überblick lässt sich sagen: Die europäischen Wissenschaftler befassen sich mehr mit der Frage, ob und wie die zahllosen „Regime“ mit einem hierarchisch höheren, sie überwölbenden rechtlichen „Dach“ versehen werden können (da überwiegt meist Skepsis) oder auch wie im Falle von Normenkollisionen zu verfahren sei. Die angelsächsischen Autoren gehen hier pragmatischer vor; für sie ist das Auseinanderfallen der Rechtssysteme historisch unvermeidlich und wird unter der Bezeichnung „Pluralismus der Regime“ hingenommen. Beide gehen dabei von der Tatsache aus, dass diese Regime (nicht zuletzt durch die Sprüche der Schiedsgerichte) tief in das Leben der Bürger eingreifen und damit öffentliche Gewalt ausüben. Das Gewaltmonopol des Nationalstaats besteht ihnen zufolge nicht mehr; der Staat ist nicht mehr Inhaber der öffentlichen Gewalt, sondern nur noch „Manager“ diffus verteilter transnationaler Rechtssysteme (Jurisdik­tionen). Gelegentlich wird diese Entwicklung als „Entparlamentarisierung“ und „Neues Mittelalter“ beschrieben: eine Zeit, in der jeder Einzelne ganz verschiedenen Rechtssystemen unterworfen war, der Kirche so sehr wie dem Reich, dem Fürsten so sehr wie (als Leibeigener) dem Leibherrn. Wer auf der im Nationalstaat noch definierten Selbstbestimmung beharrt, wird gelegentlich sogar als „souveränitätsfixiert“ verunglimpft.

Soweit die Rechtswissenschaft. Im Vergleich zu ihr bleibt das Schweigen der öffentlichen Diskussion ganz und gar unverständlich. Fast scheint es, als trotte die Gesellschaft freiwillig zurück ins vordemokratische Mittelalter.

Das Bundesjustizministerium hat da schon seine eigenen Methoden: Es vertreibt eine Werbebroschüre für „deutsches Recht“, wörtlich „Law – Made in Germany“ („global – effektiv – kostengünstig“). Es habe sich hier in der Schieds­gerichtsbarkeit „ein hochprofessioneller Anbietermarkt herausgebildet“. Ein paar Schritte weiter auf diesem Weg, und Recht und Gesetz, mit denen bisher eine souveräne Gesellschaft ihr Zusammenleben einzurichten versuchte, werden jetzt dem globalen Spiel von Angebot und Nachfrage überlassen. Irgendwann braucht man dann auch keine Bürgerinnern und Bürger mehr. Dann gibt es nur noch Käufer. Ein letztes Recht ist ihnen geblieben: die freie Produktwahl.

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