Nummer 13, Frühjahr 2007                                   


                                                                                                                                                          
 

Parlamente

Auf die Barrikade: Mehr Unbequemlichkeit

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Von Hildegard Hamm-Brücher

Unsere Parlamente tun, was ihres Amtes nicht ist!« schrieb kürzlich eine angesehene Wochenzeitung in einer Untersuchung über den westdeutschen Parlamentarismus. Die Dementis folgten dieser Bemerkung auf dem Fuße, und die Diskussion erstarb, bevor sie noch eigentlich begonnen hatte. Nun ist aber die Frage nach dem Was und dem Wie der Tätigkeit unserer Parlamente, meiner Ansicht nach, nicht mit Dementis zu erledigen; sie fordert vielmehr eine redliche Diskussion zwischen Wählern und Gewählten heraus.
Wäre es nicht vielleicht doch möglich, daß in der Behauptung, unsere Parlamente täten, was ihres Amtes nicht ist, ein Körnchen Wahrheit steckte, wenn man an ihre verfassungsmäßigen Aufgaben einen strengen Maßstab anlegen würde? Denn »ihres Amtes« ist, Gesetze zu machen, die öffentlichen Haushalte zu beschließen, zu überwachen und die Exekutive zu kontrollieren - alles Dinge, von denen man zwar oft hört und liest. Aber ich frage mich, ob es im Bayerischen Landtag wohl noch Abgeordnete gibt, die sich diesen Aufgaben guten Gewissens noch voll und ganz gewachsen fühlten. Zumindest gibt es darüber ein schwer definierbares Unbehagen. (...)
Als ich im Jahre 1951 zum ersten Male im Haushaltsausschuß an der Durchberatung des etwa 500 Seiten umfassenden Etats des Kultusministeriums teilnahm, dauerten diese Beratungen etwa 4 bis 5 Arbeitswochen. Obgleich mir schon das damalige Verfahren ziemlich oberflächlich und nicht mit der notwendigen Gründlichkeit vonstatten ging, so war es doch, verglichen mit der Praxis der 60er Jahre, geradezu vorbildlich. Zwar waren die erbetenen Auskünfte von Seiten der Regierung nicht gerade immer kristallklar und erschöpfend, aber immerhin mußte sich die Exekutive doch beobachtet, kontrolliert und kritisiert fühlen. Auch gab es damals noch Zeit und Möglichkeit, ausführlicher über den einen oder anderen finanziellen und sachlichen Zusammenhang zu sprechen.
Dann wurde der »Zeitdruck« erfunden, der mittlerweile zum beherrschenden Faktor aller Parlamentsarbeit geworden ist. Ihm fiel auch die vergleichsweise Gründlichkeit früherer Haushaltsberatungen zum Opfer.
Ein anerkannter Haushalts-Experte bemerkte dazu kürzlich, daß er bei den letztjährigen Beratungen gar nicht so schnell umblättern konnte, wie die Ansätze im Haushaltsplan beschlossen wurden. Etwaige Wünsche der Regierungsparteien waren bereits in Vorbesprechungen »abgeklärt« worden, und bestenfalls wurden bei den öffentlichen Beratungen noch ein paar Scheingefechte geliefert. Anträge der Opposition wurden grundsätzlich abgelehnt. Es gab mehr Sammelansätze denn je; das sind meist hohe Beträge für einen allgemeinen Zweck, deren Verteilung im einzelnen der Exekutive überlassen bleibt. Die Verteilung der Gelder ist praktisch unkontrollierbar und ermöglicht der Exekutive, auf eigene Faust Politik zu machen.
Dieses Eilverfahren muß zweifellos zur Folge haben, daß die parlamentarische Haushaltskontrolle früher oder später zu einer Formalität herabsinkt und die Exekutive kaum etwas zu fürchten hat. Wenn man bedenkt, daß es ursprünglich die Forderung nach öffentlicher Ausgabenkontrolle war, an der sich der parlamentarische Gedanke entwickelte, so bedeutet die heutige Entwicklung zweifellos eine Verarmung demokratischer Möglichkeiten.
Wenn die Kontrollfunktion des Parlamentes über die Exekutive wieder an Bedeutung gewinnen soll, dann scheint eine Reform der Handhabung des Budgetrechtes unerläßlich. Und wenn es mit Hilfe der herkömmlichen Methoden nicht mehr möglich sein sollte, eine moderne komplizierte und differenzierte Staatsverwaltung und deren Ausgaben-Wirtschaft zu überschauen, zu durchschauen und zu beeinflussen, dann müssen eben andere Wege erdacht und erprobt werden, auf denen der verlorene Einfluß zurückgewonnen werden kann.

Wie steht es mit der parlamentarischen Kontrolle?

Die Unzulänglichkeiten, wie sie bei den Haushaltsberatungen und bei der Ausübung des Budget-Rechts offenbar werden, sind nur ein Anzeichen dafür, daß sich bei uns jenes empirische Gleichgewicht der »checks and balances« zwischen Legislative und Exekutive nicht einstellt – oder immer noch nicht eingestellt hat. Es gibt aber noch andere: So verlaufen zum Beispiel die demokratischen »Fronten« im Parlament nicht mehr klar zwischen Exekutive und Legislative, sondern verschieben sich von Abgeordneten der Regierungsparteien plus Exekutive auf der einen – und Abgeordneten der Opposition auf der anderen Seite, und zwar so, daß Abgeordnete der Regierungsparteien grundsätzlich geneigt sind, sich schützend vor die Exekutive zu stellen, und die öffentliche Kontrolle und Kritik den Abgeordneten der Opposition mit ihrer zahlenmäßigen Minderheit überlassen bleibt. Etwaige eigene Kritik findet hinter verschlossenen Türen, sozusagen »unter sich« statt, während der Wähler doch ein Interesse (und auch ein Anrecht) auf öffentliche Kontrolle und Kritik hätte.
So könnte es geschehen, daß nach und nach das natürliche und notwendige Spannungsverhältnis zwischen den beiden großen demokratischen Gewalten verlorengeht, und es erhebt sich neben der Frage, ob die Abgeordneten die Exekutive noch überwachen können, die andere, ob sie es überhaupt noch wollen? Denn mehr denn je sind die Parteien daran interessiert, möglichst viele »eigene Leute« oder solche, die ihnen »nahestehen«, in der Exekutive unterzubringen (das treue langjährige Parteimitglied, den jungen, vielversprechenden Referendar, den empfohlenen Vertrauensmann ...). Dadurch verstummt im Laufe der Jahre die parlamentarische Forderung nach öffentlicher Kontrolle ganz von selber, vor allem dann, wenn sich die ursprünglich auf Zeit gewählte Regierungspartei mittlerweile als quasi Staatspartei in allen exekutiven Schlüsselpositionen fest etabliert hat.
Ein weiterer, menschlich-allzumenschlicher Grund für die schwache Position des Parlamentes liegt darin, daß der Abgeordnete von heute in einem beinahe bedenklichen Ausmaß Botengänger und Vermittler zwischen Bürger und Bürokratie geworden ist. Er soll Unmögliches möglich machen, Baugenehmigungen und Kredite beschaffen, Begnadigungen erwirken, Zuschüsse für heimatliche Schulen, Sportplätze oder Krankenhäuser erkämpfen, Beförderungen oder Versetzungen durchsetzen – wie aber kann er all das, wenn er den gleichen Leuten, auf deren wohlwollendes Verständnis er so sehr angewiesen ist, mit kritischer Distanz auf die Finger schauen soll?
Die selbstlose Briefträgertätigkeit der Abgeordneten kann sich also als eine recht zweischneidige Sache erweisen. So erfreulich Vertrauen und Hilfsbereitschaft zwischen Wähler und Gewähltem auch sein mag, sie verringert die Distanz und Unabhängigkeit zwischen Parlament und Verwaltung, entzieht außerdem den Abgeordneten der mühseligen und zeitraubenden Sitzungsarbeit und bringt ihn in Versuchung, seine eigentlichen parlamentarischen Aufgaben zugunsten der mehr Wählerstimmen versprechenden Tätigkeit in den Amtsstuben zu vernachlässigen. Und zu unguter Letzt wird schließlich bei der Kandidatenaufstellung von der Partei der erfolgreiche und populäre Behördengänger dem parlamentarischen Facharbeiter vorgezogen, was wiederum der Qualität der Parlamentsarbeit schadet.

Beamte in parlamentarischen Körperschaften

Aber damit nicht genug. Ein weiteres Unbehagen stellt sich ein, wenn man an die zunehmende Zahl von Beamten denkt, die in unserem bayerischen Parlament sitzen, ja sogar in einigen Fällen parlamentarische Schlüsselpositionen einnehmen. Es ist mehr als eine Frage des politischen Stils, wenn es erlaubt ist, daß ein Beamter im gleichen Parlamentsausschuß sitzt – oder ihm gar vorsitzt – , der die Fachkontrolle über sein Ministerium oder seine Behörde ausübt.
Nun werden diese und andere Mängel zwar seit Jahren kritisiert, aber niemand traut sich recht, sie zu beseitigen, weil es hier immer um die Positionen mächtiger und einflußreicher Personen geht. Wackere und zivilcouragierte Vorstöße einzelner Abgeordneter sind noch immer wie das Hornberger Schießen ausgegangen und haben den Initiatoren in ihren eigenen Parteien solche Nachteile und Erschwerungen gebracht, daß sie, wenn sie Wert auf ihre Wiederwahl legten, solche »selbstmörderischen« Vorstöße nicht ein zweites Mal unternahmen.
Und was tut die Opposition, ist man versucht zu fragen? Nun, auch die Opposition ist heutzutage vorsichtig, denn sie könnte selber in die Lage kommen, ihre Machtpositionen auszubauen, und warum sollte man es mit einflußreichen Männern verderben, auf deren Gunst und Wohlwollen man auch als Opposition angewiesen ist?
Mir ist keine Demokratie bekannt, in der solche Doppelfunktionen möglich und erlaubt sind, denn selbst wenn der einzelne Mensch persönlich noch so anständig und integer ist, beide Funktionen in einer Person vereinigt müssen zu Interessenkollisionen führen.
In diesem System gegenseitiger Abhängigkeiten und Rücksichten würde nun dem unabhängigen Fachmann eine besondere Bedeutung zukommen. Wie sieht es damit aus? Nun, der Laien-Experte, das heißt der Agrarpolitiker, der nicht Bauer ist, der Schulpolitiker, der nicht Lehrer ist, der Besoldungspolitiker, der nicht selber Beamter ist, dieser Laien-Experte stirbt langsam aus, und an seine Stelle tritt der Fachmann, der immer häufiger identisch ist mit dem Interessenvertreter. Er hat in seiner Fraktion in allen Fachfragen eine beherrschende Position, desgleichen in Arbeitsausschüssen, in Fraktionen und Parlament. Oft geht das »Vertrauen« in den Fraktions-Fachmann so weit, daß man seinem Rat blindlings folgt und nicht wenige Abgeordnete am Schluß gar nicht wissen, für oder gegen was sie im einzelnen eigentlich gestimmt haben. – Denn »ihr« Fachmann kennt sich aus in seinem Metier, er hat meist einen Wähler-schweren Verband hinter sich, und man übersieht den kleinen Schönheitsfehler, daß er nicht nur sachlich, sondern stets auch persönlich für oder gegen eine Sache eingestellt ist. – Gewiß wird man auch dieser Fachleute nicht ganz entraten können, aber es scheint mir, daß die Zahl der »Nur-in-eigener-Sache-Engagierten« in unseren Parlamenten doch zu hoch ist. Wenn mehr und mehr Abgeordnete nur eigenbrötlerisch die Interessen ihrer Gruppen oder ihres Standes verfolgen, dann gibt sich die Volksvertretung selbst auf und kann zum Spielball aller möglichen außerparlamentarischen Kräfte und Mächte werden.
Zu diesem Kapitel gehören auch die vielkritisierten, in Wirklichkeit aber unangefochten wuchernden Lobbys. Sie seien im Zusammenhang mit unserem Thema nur erwähnt, ihr rechtmäßiger oder unrechtmäßiger Einfluß aber nicht näher untersucht. Eine Stütze des demokratischen Staatswesens und des recht verstandenen Gemeinwohls sind sie jedenfalls bestimmt nicht.
Das gilt auch für andere parlamentarische Bräuche. Weshalb, zum Beispiel, engt der Bayerische Landtag – selbst im Vergleich zum Bundestag – die parlamentarische Fragestunde so ein, als handle es sich um eine gehobene Schülermitverwaltung und nicht um die höchste Präsentation der politisch mündigen Staatsbürger? Weshalb, zum Beispiel, werden die alljährlichen Debatten zu den Haushaltsplänen der Ministerien in Minutenfahrpläne von Redezeiten und Rednerfolgen (mit druckfertigen Manuskripten statt freien Argumenten) eingezwängt, die jede politische Auseinandersetzung »Auge in Auge« im Keime ersticken?
Das spielt sich so ab: Bei einer vierstündigen Haushaltsdebatte erhalten CSU und SPD je 90 bis 100 Minuten, FDP und BP je 20 bis 30 Minuten Redezeit zugebilligt. Dann schnurrt ein Redner nach dem anderen in vorbestimmter Reihenfolge sein Manuskript herunter, während die Präsidiumsmitglieder die Minuten zählen und in Tabellen eintragen. Ganz natürlich, daß die Abgeordnetenbänke leer sind; denn jeder weiß, daß wirkliche Auseinandersetzungen, belebende Dispute gar nicht entfesselt werden können, weil sich jeder Redner seine kostbare Zeit von vornherein mit der Stoppuhr genau einteilen muß. »Demokratie ist Regierung durch Diskussion«, so definiert und praktiziert ganz undogmatisch der Engländer, während bei uns die Demokratie in einen Paragraphenwald von Verfassungs- und Geschäftsordnungsbestimmungen eingezwängt ist, die nicht nur die Bürger, sondern, wie man sieht, auch das Parlament zu Passivität oder Routine verleiten.
In das gleiche Kapitel gehören auch alle übrigen parlamentarischen Kontroll- und Informationsmöglichkeiten. Weshalb werden sie nicht gründlicher und – wenn es sein muß – auch konsequenter und beunruhigender wahr? Weshalb lassen es sich Abgeordnete und Fraktionen gefallen, daß Auskünfte der Regierung gelegentlich immer dürftiger und ungenauer ausfallen oder gar verweigert werden? Wenn man bedenkt, welchem Hagel unerbittlicher und unvorbereiteter Fragen Regierungsmitglieder in anderen parlamentarischen Demokratien ausgesetzt sind, dann kann man von den Auseinandersetzungen im bayerischen Parlament – von gelegentlichen Kurz-Explosionen abgesehen – bestenfalls von Scheingefechten sprechen. Josef Filser (der echte!) beschreibt das so:

»Unser barlamendarisches Leben ist schtil, intem mir eine so schtarke Bardei sind das mir ahles one schtreiten thun was mir mögen und sahgen mir heumlich das es schahde ist.«

Wie kann man das ändern? Durch den Ausbau der Fragestunde nach Bonner Muster, durch die Einführung von Zwischenfragen in Debatten und Ministerreden und durch die Abschaffung des rationierten Redezeit-Proporzes. Zuerst und zuletzt aber nur durch innere Unabhängigkeit und äußeres Aufbegehren gegen jeden um sich greifenden Schematismus. Der Abgeordnete braucht Arbeitserleichterungen.
Alles in allem habe ich den Eindruck, daß unser Landesparlament, dem ich nun fast 13 Jahre angehöre, zwar außerordentlich fleißig, redlich und voller guten Willens ist, aber doch viel zu wenig unbequem! Man könnte lange rätseln, woran das liegen mag: an den vielen (viel zu vielen!) Beamten im Parlament, an der heillosen Verfilzung zwischen Exekutive und Legislative, an den Abgeordneten der Regierungspartei, die sich irrtümlicherweise viel zu sehr als Schutztruppe und verlängerter Arm der Verwaltung fühlen, oder an den Zeitläuften im allgemeinen, die der systematischen Arbeit im parlamentarischen Weinberg ohnehin zuwiderlaufen.
Wenn aber der Bayerische Landtag wirklich ein unbequemer Partner von Regierung und Exekutive werden wollte, dann setzte das voraus, daß das Abgeordnetendasein wieder etwas bequemer würde und sich nicht bereits im außerparlamentarischen Konkurrenzkampf ums Dabeisein erschöpfte. Während der Sitzungszeit müßte die Arbeit im Parlament allen anderen Verpflichtungen vorgehen; in der sitzungsfreien Zeit müßte der Abgeordnete sich weit mehr Zeit als bisher zum Nachdenken und Vorbereiten gönnen dürfen. Es ist nicht unbedenklich, daß der Strudel meist pseudopolitischer Geschäftigkeit, daß Repräsentations- und Prestigeverpflichtungen im Tageslauf des Abgeordneten immer mehr Zeit und Kraft beanspruchen und daß darüber die parlamentarische Arbeit gelegentlich zu kurz kommen muß. Manchmal gar hat es den Anschein, als sei für den Parlamentarier politisch nichts unergiebiger als Parlamentsarbeit. Dabei wird er sich aber auf die Dauer nicht nur seine Gesundheit und Arbeitskraft ruinieren, sondern auch die Fundamente der parlamentarischen Demokratie.
Zusammengefaßt bedrängt uns die Frage: Ist die klassisch-demokratische Gewaltenteilung überholt und läßt sich nicht mehr praktizieren, dann müßten neue Formen demokratischer Kontrolle und des Machtausgleichs – der »checks and balances« entwickelt werden, oder sie ist es nicht, dann allerdings reichen geringfügige Reformen nicht aus, sondern nur eine herzhafte Reformation der Parlamentsarbeit an Haupt und Gliedern.

Dieser Text wurde schon einmal veröffentlicht, und zwar unter dem Titel Parlamente müssen u nbequemer werden in der Süddeutschen Zeitung vom 27. September 1963 (und dann wieder in Hildegard Hamm-Brücher, Gegen Unfreiheit in der demokratischen Gesellschaft, Piper Paperback, München 1968). Unveränderte Wiedergabe mit freundlicher Erlaubnis der Autorin.